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在6月底的大限來臨之前，全國各地的鐵路運輸法院、檢察院開始扎堆移交地方。
5月4日，重慶、云南兩地鐵路運輸法院、檢察院移交地方；5月5日，湖北鐵路法、檢兩院移交地方；5月10日，寧夏境內(nèi)鐵路法、檢兩院移交地方。
此前，青海、陜西、甘肅、安徽、江蘇等地的鐵路法院和檢察院都已移交地方。北京、山西等地的鐵路檢察院，先于當?shù)罔F路法院交由地方管理。
在傳出改革聲音多年之后，鐵路司法改革終于全面付諸實施，而且有截止日期。據(jù)多家媒體報道，鐵道部已表態(tài)，稱對鐵路兩院的經(jīng)費保障只維持到今年6月底。
這場改革，也意味著鐵路司法這個在中國司法體系中存在了數(shù)十年的“封閉王國”，終于被納入統(tǒng)一的國家司法體系。
然而，這場改革并非沒有難度，如薪酬體系的重構就激起不小的議論，一些鐵路司法機構劃歸地方管理后，業(yè)務指導的跨行政區(qū)域也被認為留下了隱憂。
曾兩次參與鐵路司法改革調(diào)研的中國政法大學(微博)原校長陳光中教授認為：“這場改革的大方向是正確的，我支持現(xiàn)在的方案。”
臺階上下分頭管理導致問題重重
中國的鐵路司法機構設立模式借鑒的是蘇聯(lián)模式。
年近古稀的陳振東1984年1月到鐵路檢察系統(tǒng)工作，2000年2月才離開。他曾擔任最高檢鐵路運輸檢察廳第一任廳長，見證了中國鐵路(微博)司法機構曲折的發(fā)展歷程。
他告訴中國青年報記者，我國的鐵路司法機構經(jīng)歷了“兩立兩撤”的歷史進程。
第一次是在上世紀50年代初期。1953年，我國建立鐵路運輸法院，1954年，建立鐵路運輸專門檢察院。天津鐵路沿線專門法院和天津鐵路沿線專門檢察署是第一個鐵路專門法院和鐵路專門檢察署。
然而，1957年，鐵路兩院被撤銷，“原因在于案件太少”。
1982年，我國又開始重新組建鐵路司法機構，這次構建的是鐵路系統(tǒng)司法機構的“獨立王國”，設立鐵路運輸高級、中級、基層法院三級。檢察院也一樣，分為全國鐵路運輸檢察院、鐵路局一級的鐵路運輸檢察分院和鐵路分局一級的基層鐵路運輸檢察院三級。
這一“獨立王國”很快就被打破。1987年4月15日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)文，撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院，鐵路運輸中級法院和鐵路運輸檢察分院的工作改由所在省一級法院、檢察院領導，但鐵路基層兩院與鐵路運輸中級法院、檢察分院之間的業(yè)務關系不變。
與此同時，最高人民法院設立交通運輸審判庭，最高人民檢察院設立鐵路運輸檢察廳，分別對鐵路運輸法檢兩院進行業(yè)務指導。
陳振東說，這次改革的原因在于，鐵路部門設立的垂直領導、自成體系的司法系統(tǒng)，不符合我國現(xiàn)行司法體制。而兩院辦理的案件，絕大多數(shù)地方司法機構也能辦。
但這樣一改，由于條塊不分、領導不明，導致體制更為不順。比如，鐵路案件經(jīng)常有跨區(qū)域的特點，這跟地方院在地域管轄范圍上存在交叉，給執(zhí)法工作帶來了很多不便，導致案件管轄上的沖突。
為此，陳振東曾撰文呼吁恢復或重新組建鐵路運輸檢察院。
對于體制上的不順，全國第一個劃歸地方管理的鐵路司法機構——太原鐵路運輸檢察分院有深刻感受。該院偵查監(jiān)督科書記員劉洋、辦公室主任宋新春等人在刊發(fā)于2011年的一篇論文中介紹，在地域管轄上，鐵檢面臨很大問題。
該文稱，以太原站為例，太原鐵路司法機關對于在太原站及其周邊地區(qū)刑事案件管轄的界定為：“以太原站步行通道出站口的臺階為限，臺階上歸鐵路公安機關管轄，臺階下歸地方公安機關管轄�！�
結果，這種界定造成太原站及其周邊地區(qū)案件管轄“山頭林立”。2010年時，太原站的管理共涉及四家派出所：屬于鐵路的車站派出所和屬于地方的站前、廟前、小五臺派出所。2011年，雖然站前、廟前、小五臺派出所合并組成文廟派出所，但鐵路與地方之間的協(xié)同配合仍不順暢。
多頭管轄的結果是，一些案件辦案質(zhì)量不高或案件流失。太原鐵檢院2005年辦理過一起毒品案件：犯罪嫌疑人徐里古伙同達日讓里里加加從成都往太原運輸毒品，2005年8月31日晚，里里加加攜帶毒品從成都乘坐1486次旅客列車前往太原。9月2日5時許，當列車到達太原站后，徐里古伙同犯罪嫌疑人阿火熱沙前往太原火車站出站口接應里里加加時被太原鐵路公安處抓獲，繳獲毒品海洛因72.84克。
劉洋等人稱，在抓捕犯罪嫌疑人阿火熱沙的過程中，考慮到鐵路公安機關的案件管轄問題，若在臺階以上抓捕，涉案毒品相關交易尚未結束，無法獲取對嫌疑人定罪量刑的直接證據(jù)；若是將抓捕過程移至臺階下進行，就面臨著沒有執(zhí)法權限的問題。
太原鐵路公安在權衡之后，只好選擇涉毒團伙在車站臺階上準備交易時實施抓捕，由于阿火熱沙此時沒有接到毒品，被抓后，他拒不承認販毒、買毒的事實。
結果，此案為了確保案件管轄，導致案件證據(jù)不足，在公訴環(huán)節(jié)只能對嫌疑人阿火熱沙作出存疑不訴的決定，最終造成案件質(zhì)量不高的后果。
蘭州鐵路某基層法院法官劉明認為，這個刑事案例可能是個案，不過，一些民事案件的審理，就存在地方法院有管轄權，鐵路法院也有管轄權的局面，如果地方法院案件量較大或是案件本身比較復雜等原因，便會出現(xiàn)推諉的情況。
陳光中教授說，鐵路司法機構與地方司法機構在同一行政區(qū)域內(nèi)割塊管轄確實容易引發(fā)案件管轄的爭端，這也是沒改革前鐵路司法機關存在的幾個主要問題之一。
此外，陳光中還認為，鐵路司法機構人事任免也有問題。改革前，鐵路司法機構人員由鐵路人事組織部門按鐵路正式職工序列予以任免，部分檢察分院的檢察長及中級法院的院長并未經(jīng)同級人大常委會的任免程序，這種現(xiàn)象在基層更為普遍，“這與現(xiàn)行法律規(guī)定的司法人員任免程序嚴重相悖”。
“兒子審老子”有違程序正義
無論是陳振東還是陳光中，都認為鐵路部門辦司法，更大的問題在于司法公正問題，因為這違反了司法上基本的程序正義原則。
很多跟鐵路司法機構打過官司的人士都表示，“胳膊肘往里拐的傾向太明顯了”。
因多樁公益官司聞名的山西人郝勁松就曾跟鐵路司法機構較過勁。2004年9月，他在北京開往上海的列車餐車上消費100元，他索要正式發(fā)票，餐車服務員只給了一張收據(jù)。
郝勁松據(jù)此起訴至北京鐵路運輸法院，要求補開用餐發(fā)票，并書面道歉。開庭中的一個細節(jié)讓他印象特別深刻。
在宣讀法庭紀律時，郝勁松拿出瓶裝水喝了一口，卻被法官厲聲喝止。郝勁松辯稱，他參加過多次庭審，沒有哪個法庭的紀律說不能喝水。“但法官告訴我，這是他們自己的規(guī)定”。
法院一審駁回了郝勁松的起訴，理由是他不能證明自己索要過發(fā)票。被告北京鐵路局(微博)提供的3名證人都是該次列車的餐車服務員，他們作證郝勁松沒要發(fā)票，要的是收據(jù)，法院予以采信。
2004年11月，郝勁松在辦理退票過程中，被收取兩元退票費，又無正式發(fā)票。郝勁松心想這次自己沒坐火車，不用告到鐵路法院去，所以就在北京東城區(qū)的法院起訴了，沒想到此案還是被移交到北京鐵路運輸法院，他再一次敗訴。
2005年2月，郝勁松在北京開往太原的列車上買了60多元的物品，這次索要發(fā)票時，列車員干脆連收據(jù)都沒有，只是手寫了一張“收據(jù)”。如同“白條”般的手寫“收據(jù)”由于輿論反響太大，北京鐵路運輸法院最終判決被告北京鐵路局向原告郝勁松補開60元正式發(fā)票。
幾場官司下來，他也看到了鐵路部門利用鐵路法院充當了自己的法官，鐵路法院變成了“鐵老大自己開的法院”，審判實際上變成了“兒子審老子”。
一個鐵路檢察院退下來的檢察官也告訴他，在現(xiàn)行體制下，鐵路檢察院反貪工作開展不起來，“他說，查一個科級干部要向鐵路局匯報，局里安排他出差了，就掛起來沒法工作了。查的都是很小的案件，比如盜竊案件，鐵路腐敗的都沒聽說過，法院的審判結果都需要向上匯報。”
為此，郝勁松把矛盾對準了鐵路司法。2005年10月，他向全國人大常委會遞交建議書，以《憲法》第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”為由，要求撤銷鐵路運輸法院。
跟郝勁松有類似經(jīng)歷的是上海政法學院教師張進德。2006年7月28日，他和同事李紹章在濟南乘火車回上海，由于坐票已售完，他們每人花了125元購買了站票，一路站了14個小時。
2006年8月，張進德、李紹章兩位教師分別起訴上海鐵路局(微博)、北京鐵路局和鐵道部，要求返還差價款。
“我們覺得，在火車上，躺著、坐著、站著乘火車舒適度完全不同，票價應當有差別�！睆堖M德告訴中國青年報記者，既然臥鋪票和座位票在價格上有很大差異，站票也應有差異。
然而，他們起訴后，一個畢業(yè)于他們學校的鐵路法院法官勸他們不要起訴，說鐵路法院是鐵路部門的下屬單位，肯定不適合受理。7天后，鐵路法院既不受理，也不出具不予受理的裁定，此事竟無疾而終。
“這是我們親身體驗到的在鐵路法院狀告鐵路部門的艱辛，我很清楚，其中起決定作用的正是鐵路運輸法院的建制本身。”張進德告訴中國青年報記者，那次起訴后，他就發(fā)表文章，呼吁鐵路法院應當去掉“鐵路”身份，同鐵路系統(tǒng)剝離，“釜底抽薪式的鐵路法院體制變革才是根本之策”。
更大的質(zhì)疑在于，2008年9月，在廣州至遵義的1291次列車上，乘客曹大和被列車長和列車員用膠布捆綁導致死亡，列車長黃建成最終被鐵路法院判處有期徒刑兩年，緩刑兩年，這引發(fā)了社會的強烈質(zhì)疑。同年，16位公民聯(lián)署將《關于對鐵路系統(tǒng)司法權進行違憲審查的公民建議書》提交至全國人大。
陳光中教授說，他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多鐵路司法機構都出現(xiàn)過管轄異議的質(zhì)疑，在北京鐵路中級法院，甚至有當事人要求全體審判人員回避，理由是全體審判人員都與鐵路部門有利害關系�！拌F路司法機構涉及的案件都是與鐵路有關的，它們又由鐵路部門養(yǎng)著，嚴格說來，獨立性比地方法院確實要小得多�！�
劉明也告訴中國青年報記者，自己在一線辦案時常會遇到當事人對他們身份的質(zhì)疑，“也就是鐵路局作為我們的上級主管部門，同時又在案件里作為一方當事人出現(xiàn)在訴訟中，雖然我們盡力向當事人做出解釋，但不解大于理解�！�
陳振東也表示，鐵路司法機構在人事、勞資、財務等行政關系上與鐵路局關系緊密，兩院辦案經(jīng)費、日常開銷由同級鐵路局劃撥，鐵路司法干部也是鐵路局職工編制，“他們沒法不從感情出發(fā)去執(zhí)法”。
陳光中說，隨著國家司法建設的進步，這種企業(yè)辦司法的體制越來越顯現(xiàn)出弊端，“這種制度老受社會抨擊也不好，會損害司法的公正性和權威性，也破壞了國家司法權的統(tǒng)一，必須改�！�
鐵路司法改革終于破冰
鐵路司法改革的聲音早就存在。早在1999年，最高人民法院在《人民法院五年改革綱要》中，就提出要對鐵路、林業(yè)等法院的法律地位和管理體制進行研究，逐漸改變由行政主管部門領導、管理的現(xiàn)狀。
北京理工(微博)大學司法高等研究所主任徐昕教授稱，2003年底，鐵道部出臺《關于推進鐵路主輔分離輔業(yè)改制和再就業(yè)工作的指導意見》，指定由濟南、蘭州、上海三地的鐵路局為主輔分離改革的試點，嘗試將鐵路公、檢、法等單位剝離出鐵路系統(tǒng)，交由地方政府統(tǒng)一管理。
2004年，中央司法體制改革領導小組提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。
與此同時，除了像郝勁松、張進德等通過打公益官司進行民間推動外，也有一些人大代表和政協(xié)委員在呼吁。2003年，民建天津市紅橋區(qū)區(qū)委委員、天津市紅橋區(qū)政協(xié)委員馬增悅律師寫成《關于優(yōu)化法制環(huán)境取消鐵路運輸法院的建議》，在全國兩會期間以民建中央提案的方式提交全國政協(xié)大會。
馬增悅告訴中國青年報記者，當時他提出三種改革辦法，一是撤銷鐵路運輸法院，將其審判業(yè)務范圍劃歸各鐵路局所在地的地方法院；二是將鐵路運輸法院從鐵路系統(tǒng)分離出來，利用其長期審理運輸案件的專長，組建覆蓋海陸空各種運輸?shù)拿袷路ㄔ海蝗氰F路法院只審理涉及鐵路的刑事案件，不審理民事和經(jīng)濟案件。
馬增悅后來接到了來自民建中央、全國政協(xié)等多個部門的電話，咨詢意見。
也就是從2003年開始，陳光中教授受委托開始對鐵路司法機構改革進行調(diào)研。2007年，他又進行了第二輪調(diào)研。
此后，鐵路司法改革遲遲未能啟動。2008年新一輪司法改革時，中央政法委發(fā)布《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，又將司法改革列為60項改革任務之一。
徐昕稱，因各方利益牽制，前述改革方案到2009年才進入試探性操作階段。2009年7月，中央機構編制委員會辦公室發(fā)布《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關編制的通知》，提出鐵路公檢法轉(zhuǎn)制的概括性思路。之后，鐵路公安機關將人員招錄納入中央國家機關公務員考試，人員身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務員。但鐵路公安機關的人、財、權仍處于公安部和鐵道部共管的過渡期。
2010年12月7日，中編辦、最高法和最高檢聯(lián)合發(fā)出《關于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》，明確改革目標，要求鐵路兩院同鐵路運輸企業(yè)全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系。
2011年全國兩會期間，最高人民檢察院檢察長曹建明告訴中國青年報記者，當時鐵路檢察院轉(zhuǎn)制劃歸地方的政策中央已經(jīng)批復，正在部署落實。
然而這場改革真正的突破，是從2012年1月12日山西太原鐵路運輸檢察院劃歸地方管理開始的。這一天，山西省政府、山西省檢察院與太原鐵路局(微博)簽署三方協(xié)議，將太原鐵路檢察機關全面移交給地方。
“那是中國司法體制改革進程中歷史性的時刻�！碧F路運輸檢察分院檢察長張雙喜曾對媒體這樣形容這次改革。
陳光中教授告訴中國青年報記者，這場改革原有三個方向，一是取消，二是獨立出來自成體系，三是保留下來劃歸地方。
他說，當時法院系統(tǒng)領導傾向于徹底取消，但他比較傾向于第二個方向，他建議建立“兩高”統(tǒng)一領導下的三級二審制垂直司法體系，在北京設立全國鐵路專門人民檢察院和全國鐵路專門人民法院，級別等同于省級檢察院和法院。
最終的改革方案是第三種方案，陳光中說，他后來也傾向于這種方案，“因為我覺得徹底取消可惜了這批專業(yè)人才，第三種方案吸取了我們的意見，我很高興�，F(xiàn)在來看，第三種方案在機構設置、人員任免、財政支出最能擺脫鐵路部門的影響，如果是自成體系的話，可能會難以監(jiān)督，所以我支持現(xiàn)在的方案”。
陳振東也認為，從脫離企業(yè)辦司法這一點來說，這次鐵路司法改革是一大進步。
移交后仍有許多環(huán)節(jié)需深化改革
這場鐵路司法改革，涉及30多個鐵路運輸中級法院和鐵路運輸檢察分院，以及100多個基層兩院，涉及數(shù)千余名法官、檢察官。
劉明說，從他進鐵路法院以來，就感覺大家在盼著改制早日完成，尤其是一些老法官，都希望以公務員的身份退休，“這次愿望實現(xiàn)了，我覺得同事們都挺支持這次改革的�！�
有改革就會有利益的碰撞，據(jù)媒體報道，打響移交第一槍的太原鐵路局司法機關就面臨人員待遇驟降的情況：移交前，一名副科級鐵路法官月收入可達6000元，而同級別的地方法院法官月工資還不到3000元。
蘭州鐵路運輸中院一位不愿意透露姓名的工作人員也告訴中國青年報記者，歸地方管理后，他的工資也會降50%左右�！半m然我的身份變?yōu)楣珓諉T了，但收入減少了很多。在鐵路時，除了基本工資外，我還有津貼和獎金，改了以后都沒了。”
更讓他憂心忡忡的事情在于，他聽說此前交了多年的養(yǎng)老金不會退還�！案母锏拇蠓较蚩隙]錯，我們也覺得應該改、必須改，不改不符合社會需要，但改革中也要注意誰來承擔改革成本的問題�！�
劉明告訴中國青年報記者，收入問題確實很現(xiàn)實，“對于我們青年干警來講影響更大，因為要面臨結婚、買房等現(xiàn)實問題，尤其在省城生活消費水平高，工資收入的下降無疑會對自己造成一些沖擊。移交之前院領導也在努力爭取讓大家在物質(zhì)待遇上與現(xiàn)有狀況持平，但收效不是很大。不過改革是個雙刃劍，大家也能理解。”
但記者了解到，廣東、上海等地由于公務員收入較高，鐵路兩院在這個問題上幾乎沒有遇到障礙，人們紛紛樂見自己轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓諉T。
改革后，如何開展工作也是問題。據(jù)《新京報(微博)》報道，太原鐵路運輸檢察分院劃歸地方后，院長張雙喜在鐵路局的內(nèi)網(wǎng)上看到一則通知，要求各單位參加電視電話會議，總結春運情況，通知并未要求鐵路檢察院參加，張雙喜也思索良久，鐵路檢察院已經(jīng)移交，這個會參不參加？該院政治部副主任陳蒲認為，這件事雖然看似不大，卻反映了鐵路檢察院移交地方之后遇到的新問題——移交到地方了，但是職能不變，跟鐵路局的關系該怎么處理？工作怎么銜接？
中國青年報記者就此問題進一步要求采訪太原鐵路運輸檢察分院，但陳蒲婉拒了記者采訪。
事實上，由于處于正在改革的階段，很多鐵路兩院人員不愿談此話題，認為太敏感。山東一家鐵路法院的工作人員就稱：“主要是很多事目前還不明朗，而且各地情況也不一樣。”他甚至不知道山東的鐵路兩院6月底前是否能改完：“看目前情況，很難說。一點跡象都沒有�！�
對于進一步改革的問題，有消息稱，甘肅省高級人民法院在接收蘭州鐵路運輸法院后，預備專門在鐵路法院的基礎上設立一個交通運輸分院，把包括公路、航運、鐵路交通等所有涉及交通的案件都放這個法院。
劉明說，確實有這種提法，“移交以后我們管轄肯定會有所擴大，但具體范圍應該還沒有明確”。
太原鐵路運輸檢察分院工作人員劉洋等認為，劃歸地方省級檢察機關管轄后，鐵檢機關管轄權歸屬應會進一步明確。
劉明認為，鐵路法檢兩院人員自身素質(zhì)還是很過硬的，這可能跟鐵路系統(tǒng)長期以來的半軍事化管理有關，這次納入地方司法系統(tǒng)，給鐵路法院能適當增加案源，對地方司法資源尤其是審判資源短缺也可以起到一定緩解作用。
但陳振東認為，這場改革還留下許多“尾巴”，比如北京鐵路檢察院轄北京市、天津市和石家莊基層鐵路檢察院，實行屬地管理后，北京鐵路運輸檢察分院、北京鐵路運輸檢察院整體移交給北京市人民檢察院，但天津和石家莊兩家基層鐵路檢察院人、財、物歸天津市和石家莊市管，業(yè)務由北京市人民檢察院指導，“我看這樣很別扭”。
但陳光中認為，改革前體制不順，改革后肯定也還會存在各種問題，“重要的是先把大方向改了，不合適的可以再改。檢驗幾年，看再進一步怎么改”。 |
