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昨天，來自中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)行政法研究所的消息稱，他們已將《行政訴訟法》修改建議稿正式報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)法工委、最高人民法院、最高人民檢察院和國(guó)務(wù)院法制辦，以便為《行政訴訟法》的修改提供參考。
之前北京大學(xué)憲法與行政法研究中心已將其《行政訴訟法》修改建議稿遞交給全國(guó)人大、最高人民法院和國(guó)務(wù)院法制辦。據(jù)悉中國(guó)政法大學(xué)(微博)等高校法學(xué)院也正在起草各自的《行政訴訟法》修改建議稿。
全國(guó)人大去年啟動(dòng)對(duì)《行政訴訟法》的修改，全國(guó)人大和最高人民法院曾組織的《行政訴訟法》修改專家座談會(huì)。這些法學(xué)專家希望在《行政訴訟法》修改過程中提供自己的意見和建議，以便為這部法律的修改起到更好的促進(jìn)作用。
“人大版”《行政訴訟法》修改建議稿提到，用“行政爭(zhēng)議”替代“具體行政行為”，北大版的修改意見稿，用“行使行政職權(quán)的行為”替代了“具體行政行為”。對(duì)此，人大法學(xué)院教授，人大版《行政訴訟法》修改建議稿課題組主持人莫于川稱，“行政爭(zhēng)議”這個(gè)提法更加寬泛，有更大的包容性，為擴(kuò)大受理范圍服務(wù)。
北大法學(xué)院副院長(zhǎng)，北大版《行政訴訟法》修改建議稿課題組成員沈巋則表示，“行使行政職權(quán)的行為”除了將“具體行政行為”納入受案范圍，包括規(guī)章以內(nèi)的其他規(guī)范性文件也能納入行政訴訟受案范圍內(nèi)。
■ 建議亮點(diǎn)
●一審法院級(jí)別做出調(diào)整，如果能設(shè)巡回法院或?qū)ｉT性行政法院就更好。這并沒有把現(xiàn)行制度廢除，但能起到排除行政干預(yù)作用。
●依照現(xiàn)行法律，規(guī)定期限內(nèi)不履行判決，要裁定行政機(jī)關(guān)按日處以50至100元的罰款，建議處罰額度提高到按日處500至1000元。
●授權(quán)法院公布不履行判決、裁定、調(diào)解書的行政機(jī)關(guān)的名單、主要負(fù)責(zé)人姓名等。
●對(duì)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人給予處罰，能將責(zé)任落實(shí)到具體的人身上。同時(shí)可對(duì)他們處以不超過全年工資罰款。
——人大法學(xué)院教授，人大版《行政訴訟法》修改建議稿課題組主持人莫于川
■ 同題問答
保證法院公正行使審判權(quán)
新京報(bào)(微博)：從修改的迫切性上講，現(xiàn)行《行政訴訟法》需修改的地方應(yīng)有怎樣的排序？
莫于川：這部法律的運(yùn)行是靠著大量的司法解釋在起作用，要說不修改也能運(yùn)作下去，但有很多不合理的地方?jīng)]完全解決。從緊迫性上說，有很多問題需同時(shí)加以解決，包括行政訴訟的審判體制、受案范圍、訴訟程序和保護(hù)私權(quán)利約束公權(quán)力的基本品格得以體現(xiàn)等問題。
在行政訴訟中，法院權(quán)威性還沒完全樹立起來，對(duì)行政機(jī)關(guān)約束力度還不夠，還可能受到行政機(jī)關(guān)干預(yù)。
在受案范圍一定要擴(kuò)大的問題上，大家認(rèn)識(shí)比較一致：要給更多的法定權(quán)利給予保護(hù)，能納入司法機(jī)關(guān)解決范圍，比如知情權(quán)、受教育權(quán)。訴訟程序方面，過去有不完善的地方靠司法解釋來完善，其中有些在合法性和正當(dāng)性方面顯得不足，比如說訴訟時(shí)效，現(xiàn)在規(guī)定在三個(gè)月內(nèi)提起訴訟，這顯得有點(diǎn)短促，我們建議一年的訴訟時(shí)效。
維護(hù)私權(quán)利約束公權(quán)力應(yīng)作為這部法律最基本的目的，這次修改應(yīng)在保護(hù)私權(quán)利和約束公權(quán)力進(jìn)一步加大修改力度，行政機(jī)關(guān)及其工作人員如果不依法行政就應(yīng)該承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。
沈巋：我覺得最迫切的還是怎么保證法院如何獨(dú)立公正地行使審判權(quán)，我們認(rèn)為法院獨(dú)立公正地行使審判權(quán)是行政訴訟法修改的第一需要，其他的技術(shù)性問題都可以通過規(guī)則的改善幫助法院審理案件。
現(xiàn)在法院審理行政案件時(shí)不僅受到來自行政機(jī)關(guān)的干涉，而且還受到來自其他方面的明顯的左右或不正當(dāng)干涉，不能獨(dú)立依法公正審判。
行政訴訟受案范圍應(yīng)擴(kuò)大
新京報(bào)：在這部被稱為可以保證“民告官”的法律修改意見稿里，“人大版”提到，用“行政爭(zhēng)議”替代“具體行政行為”，北大版的修改意見稿，用“行使行政職權(quán)的行為”替代“具體行政行為”，這之間有怎樣的區(qū)別嗎？像“限購(gòu)”措施，以及公民很多行為需要“實(shí)名制”是否有機(jī)會(huì)進(jìn)入可訴范圍？足協(xié)籃協(xié)這樣的協(xié)會(huì)組織的行為能不能納入其中？
莫于川：我們主要考慮是“行政爭(zhēng)議”這個(gè)提法更加寬泛，有更大的包容性，為擴(kuò)大受理范圍服務(wù)。包括與行政管理和行政職權(quán)，行政職責(zé)的履行的行為所引發(fā)的糾紛。像足協(xié)籃協(xié)具有公共管理職能，具有一定的行政授權(quán)，他們的行為也可以因?yàn)檫@個(gè)表述納入其中。過去認(rèn)為“行政行為”，包括“具體行政行為”和“抽象行政行為”是只有行政機(jī)關(guān)作出的行為，這樣的表述就有局限性。
沈巋：“行使行政職權(quán)的行為”范圍肯定超過“具體行政行為”，“行使行政職權(quán)的行為”除了將“具體行政行為”納入受案范圍，包括規(guī)章以內(nèi)的其他規(guī)范性文件也能納入行政訴訟受案范圍內(nèi)。
“限購(gòu)”和“實(shí)名制”都屬于抽象行政行為，都屬于“紅頭文件”，一方面紅頭文件包括規(guī)章可進(jìn)行附帶審查，就是有一個(gè)具體行政行為以后，這種具體行政行為是依據(jù)規(guī)章或其他規(guī)范性文件來做出，當(dāng)事人就可提出這個(gè)規(guī)范性文件或規(guī)章是違法的，以此為由進(jìn)行附帶性審查。
此外還可直接提出審查，規(guī)范性文件或規(guī)章，公布之后不用經(jīng)過具體行政行為，已經(jīng)對(duì)公民合法權(quán)益構(gòu)成損害，這種情況下可直接向法院提出規(guī)范性文件存在違法問題，法院可審查這些文件或規(guī)章是否存在違法問題。
具體行政行為，往往在理論上不包括事實(shí)行為，比如說行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制性措施時(shí)實(shí)行了毆打，這在法律上是明令禁止的，但這不是傳統(tǒng)上所指的具體行政行為，所以用行使職權(quán)的行為可將毆打、虐待包括進(jìn)去。
■ 觀點(diǎn)爭(zhēng)鋒
新京報(bào)：“北大版”為了強(qiáng)調(diào)行政訴訟中的法院獨(dú)立行使審判權(quán)，特別將“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”刪掉了，理由是保留這一內(nèi)容的話，會(huì)給其他機(jī)關(guān)或任何政黨和組織干涉留有余地，“人大版”為什么選擇保留？
北大憲法與行政法研究中心主任姜明安：北大版本中最具意義的一條修改意見是將現(xiàn)行《行政訴訟法》第三條第一款“法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的表述改為“法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)”。
“獨(dú)立行使審判權(quán)”意味著不受任何干涉，如果除了行政機(jī)關(guān)以外，其他任何機(jī)關(guān)都可以對(duì)法院審判權(quán)進(jìn)行干涉，除了社會(huì)團(tuán)體，其他任何政黨、組織都可以對(duì)法院審判權(quán)進(jìn)行干涉，就不叫“獨(dú)立行使審判權(quán)”。
在很多情況下，法院所受干涉多是某些不依法行政的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”通過地方黨委及其政法機(jī)關(guān)直接或間接影響司法機(jī)關(guān)實(shí)施的。
沈巋：刪去“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”不是說法院的審判權(quán)可以受到干涉，而是說，除了不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和組織也不能干涉法院獨(dú)立行使審判權(quán)。
在現(xiàn)有的中國(guó)體制下，應(yīng)提高行政案件的審級(jí)，一審案件應(yīng)該有中級(jí)人民法院管轄，基層法院受到各種各樣的約束，沒有辦法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。中級(jí)人民法院則能相對(duì)獨(dú)立公正一些，二審就到了高級(jí)人民法院了。
莫于川：北大的專家觀點(diǎn)有他們的想法，也指出了有這條內(nèi)容的局限性。但法律是這樣的，私權(quán)利，法無規(guī)定可以行，公權(quán)力，法無規(guī)定不能行，雖然其中沒有寫“政黨組織和人民團(tuán)體”，但不意味著它們就可以干預(yù)。其實(shí)多寫一個(gè)“等”字就好了，不一定要?jiǎng)h掉，原來的條文寫了，修改后不寫了，會(huì)給人一定的誤會(huì)——“現(xiàn)在可以干預(yù)了嗎？” |
